FEDERALISMO, UNITARISMO Y ESPAÑA DE LAS AUTONOMÍAS

Dadas las polémicas suscitadas tras las reivindicaciones independentistas de un sector importante de la ciudadanía y de la clase política catalana creo que es interesante abordar algunos conceptos sobre la organización territorial de los estados modernos y sus distintos niveles de descentralización. Para ello, me centraré en tres modelos: federalismo, unitarismo (o centralismo) y este modelo autóctono que tenemos en España y que se conoce como el estado de las autonomías. El contenido de este artículo se basa fundamentalmente en lo descrito en el texto “Estructura territorial del estado”, escrito por Elena García Guitían de la Universidad Autónoma de Madrid y recopilado en el libro “Manual de Ciencia Política”, de la editorial Trotta.

Federalismo. El origen del federalismo se podría establecer en la necesidad de unión por parte de los pueblos para conseguir objetivos comunes  sin poner en peligro su autonomía y su identidad. No nos adentraremos en la definición de pueblo o nación, eso lo dejaremos para otro artículo. Como punto de partida para entender mejor el concepto moderno  de federalismo, tendríamos que retrotraernos a Estados Unidos y su Constitución de 1787. El liberalismo político que influyó en la Revolución Americana también tenía una idea sobre la descentralización del poder (sumándose a la clásica división en ejecutivo, legislativo y judicial), por lo que podemos decir que, en su origen, el federalismo de EEUU partía de la premisa de limitación y control del poder y del gobierno representativo. Hasta aquí el origen y la primera justificación ideológica del modelo federal. Pero, ¿cómo funciona éste?

·         La organización. En un modelo federal deben encontrarse dos estructuras diferenciadas: la Federación y los Estados que la componen. Estos Estados pueden tener distintos nombres, como los Länders alemanes o los cantones suizos.  La ley de leyes de la federación es la Constitución Federal, ley que organiza al Estado y que determina los derechos y deberes de los estados miembros. También en dicha ley  se establecen los límites a las constituciones de las que se dotan tales estados, a la par que les garantiza su participación en la federación. Las relaciones entre la federación y los distintos estados se resumirían en:

§  Relaciones de coordinación: ¿cómo se reparten las competencias? Ya hemos comentado que la Constitución determina las competencias a repartir, divididas  en: exclusivas, tanto de la federación como de los estados, compartidas y concurrentes.

§  Relaciones de supra/subordinación: por lo general, suele primar la federación por encima de los estados. De hecho, la Constitución Federal limita la autonomía constitucional de los estados miembros. Cuando hay contradicción, prima el derecho federal frente a los estados y, si se plantea un conflicto, es el tribunal federal el que decide.

§  Relaciones de integración o inordinación: reflejan la integración de los estados miembros en el conjunto de la federación, cómo participan a través de la cámara de representantes territorial, cuál es el poder de decisión de los estados a la hora de componer la Constitución Federal, etc.

A continuación describiré con brevedad algunos ejemplos de estados federales:

Alemania.

El estado federal alemán es una república compuesta por 16 estados o, como expuse anteriormente, Länders (“Land” significa ‘estado’ en alemán).  Cada uno de los dieciséis estados federados tiene su propio gobierno y parlamento (el “Landtag”), que es elegido cada cuatro o cinco años, según cada uno de ellos. A nivel nacional, los “Länders” están representados en una cámara territorial (Cámara Alta) llamada “Bundesrat”, a diferencia del “Bundestag” o Cámara Baja. La cantidad de votos de cada estado federado depende del número de habitantes. Todos los estados federados alemanes tienen los mismos poderes y competencias. Los artículos del 70 al 74 de la Constitución alemana definen las áreas de competencias que pertenecen al Estado federal y las pertenecientes a los estados federados. Más información

Suiza:

Desde la creación de Suiza como Estado federal en 1848, el federalismo ha sido siempre uno de los principios básicos de la política estatal y se halla sólidamente anclado en la Constitución. Suiza se divide en 26 cantones, que constituyen el ente político y administrativo sobre el que se construye el estado nacional. El principio fundamental del federalismo consiste en que los cantones y los ayuntamientos deleguen al nivel superior –el Estado federal- sólo aquellas tareas que no puedan asumir ellos mismos. Por eso, Suiza cuenta, por ejemplo, con 26 sistemas de procedimiento penal. Fuentes:

Artículo:

Wikipedia:

Estados Unidos.

El Estado Federal más famoso del mundo tiene una serie de características interesantes de ver. El Artículo I de la Constitución asigna todos los poderes legislativos del gobierno federal al Congreso, que está dividido en dos cámaras: el Senado y la Cámara de Representantes. El Senado está compuesto de dos miembros por cada Estado. Su número de miembros actual es de 100, puesto que EEUU se compone de un total de 50 estados. Los miembros de la Cámara de Representantes están basados en la población de cada Estado. El total de miembros está fijado por su estatuto en 435. Los miembros de la Cámara de Representantes y del Senado son elegidos por votación a una sola vuelta (“first-past-the-post”) en cada Estado, excepto en Luisiana y Washington, que lo hacen a dos vueltas (“runoff”). Para visualizar el grado de autonomía de cada Estado,  es muy famoso el típico ejemplo sobre cómo en algunos estados existe pena de muerte y en otros no, o sea, que existen distintos códigos penales.

Estado unitario:

Cuando hablamos de estado Unitario se nos viene a la cabeza un poder fuertemente centralizado que dicta normas iguales para todo su territorio soberano y para todos los ciudadanos. Sin embargo, lo que habría que estudiar es si existen algún grado de descentralización política y entidades territoriales con algún tipo de autonomía.  Aunque el modelo unitario y centralizado siempre se ha relacionado con los Estados-Nación, concepto  que coge fuerza en el siglo XIX, ya hemos visto que dos “naciones” como Alemania y EEUU se han acogido al modelo federal, por lo que deberíamos quizás analizar qué se entiende hoy en día por pueblo o nación (reitero la necesidad de aclarar estos conceptos en otro artículo).  Uno de los ejemplos más famosos de estado centralista es el de Francia.

Francia:

Francia se divide en departamentos (en francés, ”départements”), que  son una de las entidades territoriales principales en las que se divide administrativamente Francia. El departamento, el “chef-lieu” y el prefecto equivaldrían a la provincia, la capital de provincia y el Subdelegado del Gobierno españoles, respectivamente, o bien, al Estado, capital y gobernador en ciertas repúblicas federales.

Los Departamentos son también circunscripciones electorales. Administrativamente, se encuentran entre las regiones y los distritos (“arrondissements”). Francia está dividida en 101 departamentos, de los cuales, cinco se encuentran en ultramar.

El Gobierno central nombra un prefecto con amplios poderes que preside la administración local y, a pesar de las demandas de los autonomistas, especialmente corsos y bretones, nada hace prever una reforma regional en profundidad.  (Fuente Wikipedia)

Como vemos, hay descentralización administrativa, pero no política.

 

La España de las autonomías:

En España tenemos algo propio y heterodoxo -para algunos, muy centralizado y, para otros, demasiado descentralizado, es decir, que parece no contentar a nadie-,  llamado el estado de las autonomías.  Vamos a proceder a analizarlo en profundidad.

La España de las autonomías se recoge por primera vez en la Constitución de 1978 como una forma innovadora de descentralización política que no profundizaba en el federalismo, pero que parecía contentar a los partidos que firmaron el “consenso” constitucional.  España se constituye de 17 comunidades autónomas más las ciudades autónomas  de Ceuta y Melilla.  Las autonomías se rigen por lo que se establecen en sus estatutos de autonomías, aprobados como ley orgánica del estado previo consenso en la comunidad autónoma. El proceso, en caso de querer cambiarlos es: aprobar el nuevo estatuto por el parlamento de la comunidad autónoma (en la que se suele exigir una amplia mayoría),  aprobarlo después como ley orgánica  por el Estado y, por último, someterla a referéndum por la comunidad autónoma.

La base de distribución de competencias se encuentra en los artículos 148 y 149de la Constitución , en los que se establece qué competencias pueden asumir las comunidades y  cuáles son las propias y exclusivas del estado, aunque la Constitución también recoge la posibilidad de delegar competencias a las comunidades, según el artículo 150. El nivel competencial es bastante homogéneo entre todas,  por lo que el conflicto siempre se ha llevado al terreno de la financiación, aunque quizás  no habría  que obviar tampoco las cuestiones identitarias.

En caso de que exista choque entre una comunidad autónoma y el Estado, sería el Tribunal Constitucional el encargado de dirimir las diferencias.  El Senado, que es nuestra cámara alta, no es para nada una cámara territorial tal y como funcionan en los estados federales, ya que  no representa a los territorios. Por lo tanto, aquí tendríamos una gran diferencia, puesto que las relaciones entre comunidades y Estado central no están bien canalizadas, dejando a la negociación partidista lo que debería ser acuerdos entre territorios. Creo que no se  debe soslayar que existe  una ley electoral que siempre ha favorecido al nacionalismo vasco y catalán, que ha tenido siempre a bien pactar con el gobierno central cuando ha sido necesario y ha beneficiado a ambas partes.

 

Estado central, federal, autonomías… ¿Qué pasos debemos seguir? El debate es complejo, las soluciones laberínticas, pero es necesario abordarlo de una vez.

 

Héctor Jerez. Politólogo y consultor laboral.